国家认证认可监督委员会批准认证咨询机构
批准号：CNCA-Z-01Q-2006-038
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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕如何推进国家治理体系和治理能力现代化进行了深刻的理论构思和全面的战略部署。国家治理现代化，成为以习近平同志为核心的党中央执政的重要理念。本文旨在以国家治理体系基本理论为切入点，从宏观层面进一步探讨合格评定在国家治理体系中的定位，为进一步发挥合格评定推动国家治理体系现代化的功能和作用提供理论支撑。
一、合格评定逐渐成为现代治理框架的枢纽
合格评定作为现代市场经济的基础性制度安排，源自市场自发要求，由基于过程管理的产品质量管理模式发展至基于信息经济学的新型管理范式，凭借着完整的理论体系、实践基础和国际共识，以及全面性、综合性、协同性、系统性制度优势，不断与传统治理方式相结合，从单一的生产领域向经济、贸易、安全、环境等各领域扩展，有效促进了治理结构转型，推进了治理方式升级，推动了治理环境优化，逐渐发展为众所周知和广泛采用的第三方治理手段，逐步形成了“+合格评定”这一现代治理新机制，成为现代治理框架的枢纽。
（一）合格评定是现代市场治理的基础手段
国务院第185次常务会议明确提出，按照推进供给侧结构性改革的要求，推行和强化质量认证这一市场经济基础性制度，有利于加强质量监管，营造公平竞争市场环境，促进中国制造提质升级、迈向中高端水准。合格评定以企业组织为基本主体，以市场治理为基本定位，以解决市场交易双方的信息不对称问题为基本目标，以建立需求方对认证对象的信任为基本任务，运用评价分析、检测验证与有效性保障技术，通过符合性评定和公示性证明等活动向消费者传递客观公正、专业权威的质量、能力、信用等信息，增强消费者的安全感和获得感，提升消费者信心，维护消费者权益；向企业传递质量评价、消费偏好等市场信号，引导资源配置优化，促进供给质量提升，激发市场活力和创造力；为市场监管部门提供从生产到流通到消费的全过程监管手段，规范市场秩序，引导市场优胜劣汰，在“供方”与“买方”间扮演着重要的“桥梁”作用，有效调整了“政府失灵”和“市场失灵”的问题，有效促进了市场在资源配置中的决定性作用和政府作用的更好发挥，是现代市场治理的基础手段。
专栏1：引入合格评定制度，规范保健服务行业发展
随着生活水平和消费能力的提高，社会对保健服务的需求越来越旺盛，近年来我国保健服务业发展迅速。与此同时，保健服务行业良莠不齐、鱼龙混杂的现象日益受到社会关注。由于行业门槛不高，从业人员整体素质偏低，缺乏服务规范的指引，监管相对薄弱，消费者缺乏区分优劣的方法等，导致保健服务行业规范化程度较低，社会形象整体欠佳。尤其是近年来频频发生针对消费者的欺诈、强制消费、不当伤害、卷款跑路等恶性事件，加剧了消费者对保健服务机构的不信任。借鉴国际通行做法，制定保健服务规范和相应标准，建立相关认证制度，是促进保健服务业规范管理、有序发展的有效途径。
2015年4月国务院办公厅印发《中医药健康服务发展规划（2015~2020）》，明确要求“在中医药健康服务领域引入认证制度，通过发展规范化、专业化的第三方认证，推进中医药健康服务标准应用，为政府监管提供技术保障和支撑”。国家市场监督管理总局认证认可技术研究中心和国家中医药管理局、全国保健服务标准化技术委员会等单位，共同组织研发了保健服务认证的技术规范和认证规则，批准实施了保健服务认证制度。通过推行保健服务的技术规范和认证评价规则，对保健服务机构的管理和服务质量进行分级认证，发挥认证传递信任的作用，将引导消费者合理选择服务，有利于相关政府部门采信认证结果实施分类监管，促进保健服务行业标准化、规范化发展。
（二）合格评定是与国际接轨的全球治理通用工具
治理模式不同于传统的以领土为界的民族国家管理模式，它涉及的对象要宽泛得多，由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的民间组织，所以治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。随着经济社会的不断发展，全球经济一体化进程不断深化，作为国际通行的质量管理手段和WTO提倡的贸易便利化工具，合格评定受到了全球范围的高度重视。
2005年，联合国贸发组织（UNCTAD）和世界贸易组织（WTO）共同提出了国家质量基础（NQI）的理念。2006 年，联合国工业发展组织（UNIDO）和国际标准化组织（ISO）在总结质量领域100 多年实践经验基础上，正式提出计量、标准、合格评定（包括检验检测、合格评定）共同构成国家质量基础，指出计量、标准、合格评定已成为未来世界经济可持续发展的三大支柱，是政府和企业提高生产力、维护生命健康、保护消费者权利、保护环境、维护安全和提高质量的重要技术手段。
在国家质量基础中，合格评定处于各要素的核心枢纽，它通过对产品、过程或服务满足规定要求的程度进行系统检查和确认，将标准、计量与市场有效连接，使生产要素以新的方式得到重组和应用，令标准和计量的价值进一步凸显，推动着国家质量基础的有序建设和基础作用的充分发挥。德国“工业4.0计划”将标准、计量、认证作为核心战略。欧盟“地平线2020计划”投入137.57亿欧元资金，支持生物、信息通信、先进制造和加工技术等方面的研究、示范、标准和认证。采用国际通行的合格评定制度，可以推动我国监管规则与国际接轨，提高市场监管的效率、透明度和可预期性，有助于营造国际化的营商环境，为我国建设现代化经济体系、深度参与全球治理创造基础条件。
专栏2：合格评定推动我国治理规则与世界接轨
世界贸易组织《技术贸易壁垒协定》将认证认可、检验检测等合格评定程序作为各成员方共同使用的技术性贸易措施，要求各方合格评定措施不得对贸易带来不必要障碍，并鼓励采用国际通行互认的合格评定程序。《中华人民共和国加入议定书》中明确规定，自加入时起，中国应保证对进口产品和国产产品适用相同的技术法规、标准和合格评定程序。随着“一带一路”、自贸区建设加快推进，合格评定助推我国形成全面开放新格局的作用更加显现。国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，明确将合格评定列入合作重点；近年来我国与东盟、新西兰、韩国等达成的自贸区协定中，也都将合格评定作为重点安排。
专栏3：合格评定支撑全球治理
《巴黎协定》确立了2020年后国际气候治理新机制。它以全球紧迫的控制温室气体和减排温室气体的长期目标为导向，以各国自行提出国家自主决定贡献（INDC）为基础，在体现公平公正原则下，各国自觉和自愿采取合作行动，以应对气候变化带来的威胁。根据“巴厘路线图”的要求，在温室气体排放核算核查方面，需要按照可测量、可报告、可核查的原则进行认证。目前，国际上普遍采用以第三方核查为主，国际互认的权威认可机构对认证机构的能力和公正性进行评价和监督，政府确认和采信核查结果的碳排放和碳减排评价模式，合格评定成为碳减排的度量衡。
（三）“+合格评定”逐步成为国家治理新机制
治理强调政府管理的成本，重视管理的绩效，把效率的提升放在行政成本降低、效益增长的双向思考之中。国际标准化组织（ISO）认为，合格评定是政府降低监管成本、减少行政风险、优化资源配置的有效手段。随着“放管服”改革的不断深化，市场主体日益多元化、国际化，如何开展有效率的监管，提供有效果的服务，成为治理的关键所在。
2017年6月13日，在全国深化“放管服”改革电视电话会议上，李克强总理强调，“产品认证管理是市场经济条件下加强质量管理、提高市场效率的基础性制度安排”，并要求“对与消费者生活密切相关、通过认证能保障产品质量安全的，一律转为认证”。《国务院关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》（国发〔2018〕3号）要求，面向社会的第三方技术评价活动应遵循通用准则和标准，逐步向国家统一的认证制度转变。通过引入合格评定方式，政府部门一方面可以在履行经济调节、行政许可、市场监管等职责时充分发挥第三方机构的作用，从微观技术评价活动中摆脱出来，变直接管理为间接管理，科学行使事权，避免既当“裁判员”又当“运动员”；另一方面可以加强行政绩效管理，促进依法行政和管理增效，建设效能型服务型政府。
近年来，合格评定充分发挥独立性、专业性、权威性和国际性特点，利用全面性、综合性、协同性及系统性制度优势，运用过程管理和系统管理的方法，统筹推进、协调发展，将合格评定技术方法与传统治理方式结合起来，对传统治理模式进行优化和创新，不断从生产领域向贸易、服务领域以及社会管理公共服务方面扩展，不断从市场治理向政府治理和社会治理延伸，形成了完整的理论体系和实践基础，在营造政治生态、平衡市场竞争、和谐社会关系、构建文化体系、推进生态文明、推动党的建设等方面发挥着越来越重要的作用，成为众所周知和广泛应用的第三方治理手段。
专栏4：合格评定为政府行政管理部门提供治理机制
从合格评定工作统一管理以来，已有20余个政府行政管理部门运用合格评定技术方法对自身治理模式进行优化和创新，与国家认监委联合推广了40余项认证项目，有效促进了国家治理结构的转型，推进了国家治理方式的升级，推动了国家治理环境的优化，“+合格评定”逐步成为国家治理的一种新机制，合格评定也逐渐成为现代治理框架的枢纽。例如：国家发展和改革委开展了低碳产品、节能产品、光伏产品和能源管理体系认证；工业和信息化部开展了软件过程能力及成熟度评估、电子信息产品污染控制、信息安全产品、信息安全管理体系和信息技术服务管理体系认证；公安部开展了安防产品CCC、消防产品CCC、道路交通安全产品CCC和信息安全产品认证；生态环境部开展了环境标志、环境管理体系和汽车强制性产品认证；住房和城乡建设部开展了建筑施工领域质量管理体系和电子招标投标系统认证；交通运输部开展了汽车强制性产品认证；水利部开展了节水产品认证；农业农村部开展了农机强制性产品、有机产品、绿色食品、无公害农产品和饲料产品认证；商务部开展了食品质量认证（酒类）和绿色市场认证；体育总局开展了体育产品和体育服务认证；林业局开展了中国森林认证；知识产权局开展了知识产权管理体系认证；铁路局和中国铁路总公司开展了铁路产品认证；总参测绘导航局开展了北斗导航检测认证；财政部开展了可扩展商业报告语言（XBRL）软件和信息安全产品认证；中国人民银行开展了非金融机构支付业务设施技术服务和移动金融技术服务认证。
二、国家治理现代化对合格评定的新要求
国家治理体系包括政治、经济、文化、社会、生态环境和党的建设等各个领域，治理主体不仅包括传统的政府及部门，还包括市场和社会等多元主体，治理方式不再仅仅依靠强制性的行政手段和公权力起作用，而越来越多地依靠法律、市场等机制和手段综合配套，更加注重程序化、制度化、规范化，更加文明和更具科技含量。
随着党和国家机构改革的不断深化，依据“问题导向”设计的治理机制和手段层出不穷。然而，由于在制度设计中缺少统筹规划和内在逻辑的考虑，这些新的机制和手段呈现出行政化、碎片化、重复化的特点，在一些突出领域，不仅逐渐暴露出制度体系不完善、评价系统不严谨、持续改进没进展等问题，而且还造成了参与国际治理面临制度瓶颈、信息冗余产生信息不对称、市场资源配置被严重浪费的局面。
这些问题进一步影响和制约着国家治理体系和治理能力现代化的推进。消除治理制度短缺、提高治理制度质量、统筹治理制度安排，成为推进国家治理现代化的关键。资源整合、标准制定、信息公开、多元供给成为国家治理现代化对合格评定提出的新要求。
专栏5：降低制度性交易成本亟待政府出手
2016年5月，人民日报组织记者，对杭州、嘉兴和郑州、洛阳等两省四市53家制造业企业进行制度性成本调查。调查中多家企业表示，评估、认证、检测等中介服务有其必要性，但现在名目过多、频率过密、收费偏高，希望能“合并同类项”，降低企业成本。
许多评估评价论证项目，往往要提供同样的材料，走相似的程序，但每次都要找第三方机构从头到尾走一遍程序，支付一笔费用。花钱之外，更牵扯精力。“安评、能评、职业卫生评价……很多第三方机构同时具备这些评估资质。既然这些常规性的评估年检已经交给第三方机构，能不能允许有资质的第三方机构出具一揽子的评估报告，各个部门都认可？” 河南安耐克实业有限公司副总经理裴国营说。
对于产品的认证，建议各地应当尽早实现互认。目前，在省里认证，要走一遍流程，花费好几万元。到了市里、开发区，可能又要重新认证，再走一遍流程。产品销售到其他省份，往往又要重新做认证、检测，同样的流程再走一遍，费时间费钱。在企业看来，地区之间实现互认在技术上没有什么难度，关键是要破除地方保护的壁垒、敢于触碰利益。
三、合格评定推动国家治理现代化的政策建议
面对国家治理现代化对合格评定提出的新要求，我国合格评定行业发展仍存在着系统设计不够重视、整合统筹推进缓慢、保障体系建设不够完善等问题，难以为国家治理现代化提供有力支撑。建议进一步加强合格评定顶层设计与整体规划，加快合格评定手段的推广应用，建立多元供给、统一服务的供给模式，提升合格评定对国家治理现代化的促进作用。
一方面，需要加强对合格评定现代治理框架枢纽的认识，加快合格评定手段的推广应用。
十九届三中全会对深化党和国家机构改革作出了部署，制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端被逐步破除，政府让渡给市场和社会治理的空间不断加大，这就要求合格评定有效发挥现代治理框架枢纽作用，最大程度地凝聚推动改革和治理的正能量。
从国内看，随着市场主体的不断增加，面对数以亿计的微观企业和产品，传统的抽查式监管方式面临着行政成本、行政效率、行政风险叠加的挑战，要进一步深入全面地总结提炼合格评定统一管理以来部际合作共建合格评定制度的成功经验，有效提高资源配置效率，合理兼顾各方利益要求，进一步健全部际联席会议工作机制，进一步完善“+合格评定”治理创新机制，特别是围绕《中国制造2025》等规划和战略、消费者协会比较试验等工作和活动建立固定采信机制，加强与产业的协同发展，对于我国具有技术优势的新兴产业，如5G通讯、智能制造、氢能、量子技术等，利用我国企业技术领先且具备“话语权”的优势，率先创建相应合格评定制度，促进我国优势产业发展；对于已有国际标准和合格评定制度但涉及我国国家安全的领域，尽快建立自主可控，有利于对等互认的合格评定制度，降低对国外标准和合格评定制度的依存度，保障我国产业安全发展，为政府部门市场准入制度和后市场监管机制的重新构建提供有力支撑，全面提升治理能力和水平；从国际来看，部分西方国家本土主义、保护主义、孤立主义，以及去全球化的色彩明显，各国普遍对世界体系表示不安与担忧，对此，习近平总书记在中央外事工作会议上提出了积极参与引领全球治理体系改革，打造更加完善的全球伙伴关系网络的目标。面对贸易保护主义、气候变化、资源节约和环境保护等全球重大问题，中国合格评定也应该尽快肩负起与自身能力适应的国际责任，为世界经济、贸易、环境、安全、健康提供更多“中国治理方案”。
另一方面，需要建立多元供给、统一服务的合格评定供给模式，提升合格评定支撑治理的效能发挥。
治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，治理主体不仅包括传统的政府和部门，还包括市场和企业、社会和民众等多元主体，增强社会参与度和社会活力是治理现代化的本质要求。
当前，随着党和政府机构改革的深入，政府部门逐渐将原先独立承担的治理责任转移给其他主体，但并没有将相应的权力等量移交，治理机制的设计和运行仍然由政府部门或少数机构主导，被取消的行政许可披上了第三方评估评价甚至合格评定的外衣，治理机制行政化、碎片化、重复化的现状还较为突出。面对政府职能转变需求和国家治理发展要求，合格评定守底线、拉高线的作用还未能有效发挥，合格评定服务治理现代化的供需矛盾日益凸显，亟需从国推认证和机推认证的本质属性出发，分别理清认证制度中政府和市场的边界，重新界定政府在合格评定供给中的作用范围和作用方式，积极引入合格评定机构、企事业单位、社会组织以及消费者等市场主体，深度参与合格评定制度的设计；同时，进一步消除行业壁垒，统筹第三方技术评价活动，加强对运行机构的统一规范管理，建立多元供给、统一服务的运行模式，进一步打造“+合格评定”国家治理新机制，配合党和国家机构改革，提升治理的市场化、社会化、国际化程度。
来源：《中国认证认可》杂志 2021年第8期
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